על הקמת תאגידים עירוניים או שותפות עירונית - פרטית
הקמת מנהלת עסקים והתקשרות רשות מקומית עם תאגידים שונים שמטרתם לספק שירותים ייחודים עסקיים מהווים חלק מסמכויות הרשות המקומית הנדרשת בסיוע מקצועי מיטבי ואין בידיה הכלים לכך כיום. רשות מקומית המעוניינת לקחת חלק בתאגיד העוסק במטרה שהיא בגדר סמכויות העיריה ותפקידיה ניצבת בפני בחירה באחת מן החלופות המוצעות להלן:
- רכישת מניות בתאגיד פרטי (מתחת ל-50%) / יצירת שותפות עם תאגיד פרטי
- הקמת תאגיד עירוני בבעלות של לפחות 51%
- התקשרות עם רשויות נוספות להקמת איגוד ערים
- הקמת אשכול רשויות
כל אחת מן החלופות יכולה לסייע לרשות המקומית להגשים את המטרה של הקמת מנהלת עסקים באופן מקצועי, ייחודי ומדויק. ואולם, לכל אחת מן החלופות גם הליכים בירוקרטיים אחרים, חלקם מורכבים יותר מקודמיהם. נדמה כי החלופה המהירה והקלה ביותר תהיה לרכוש מניות בתאגיד פרטי קיים (מתחת ל-50%). רכישת מניות זו הנה פעולה מותרת ולגיטימית לרשות מקומית על פי חוק. יחד עם זאת, זה המקום להבהיר במפורש כי בחלופה מהירה זו יש סתירה שלא בהכרח ניתן ליישבה במסגרת חוו"ד זו. על פי לשון החוק, אין צורך באישור שר הפנים לפעולה מסוג זו!. בפסיקה ובחקיקה החלות על הסוגיה גם כן אין הנחיה ברורה וחד משמעית בדבר הצורך והחובה באישור שר הפנים לצורך רכישת מניות (מתחת ל-51%) כאמור בתאגיד פרטי.
מנגד – על פי האמור בהנחיה של שר הפנים במסגרת חוזר מנכ"ל מיוחד 2/2011, כן נדרשת לפעולה הנ"ל אישור שר הפנים. בנקודה זו יש להוסיף ולציין, כי ביהמ"ש העליון כבר הביע הסתייגויות בעבר מהנחיות חוזר מנכ"ל שהנן "אמות מידה מנחות, ותו לאו". ואולם כאמור, לא נמצאה פסיקה תומכת לסוגיה הספציפית הנ"ל. מכאן שיש סתירה שלא בהכרח ניתן ליישבה במסגרת חוו"ד זו ולמעשה מדובר בהחלטת הרשות כיצד לפעול. ככל והרשות תחליט שבמסגרת הפיתרון הנ"ל היא בכל זאת תפעל לקבלת אישור שר הפנים ולא תפעל כלשון החוק ועמדת ביהמ"ש העליון כאמור, יהא עליה להצדיק את המהלך לרכישת מניות בתאגיד פרטי ולעמוד בתנאים שונים כפי שיפורט בהרחבה בהמשך.
יש לזכור כי משרד הפנים אינו יישות פרוגרסיבית ואינו מעצב את המציאות, ועל כן בהחלט ייתכן כי הוא יערים קשיים וישאל מדוע נדרשת רכישת המניות או ההקמה הייחודית של התאגיד המשותף. על כן, חשוב יהיה להציג תוחלת משמעותית ל"שותפות", תוך הצגת היתרונות של המגזר הפרטי בנושא – למשל: יכולות ניהול עסקים גבוהות; ידע משמעותי; ניסיון רב וממוקד; קיומו של הון; וכדומה, תועלות ותובנות אשר יבהירו לשר הפנים מהו הערך המוסף שבלעדיי הגורם הפרטי, שמגייס הון ומכיר עסקים המיזם לא יצמח. זה המקום לציין, כי על מנת לקדם פעילות תאגידית משותפת כזו, נדרשת רשות מקומית חזקה ומבוססת, מקושרת במשרד הפנים, וכן יועץ משפטי של הרשות שהנו פרוגרסיבי ותומך למהלך, שיידע כיצד להציג את הדברים בפני שר הפנים כך שהוא ייתן את ברכת הדרך.
כן נדמה כי זה המקום להזכיר כי על תאגידים פרטיים לא חלים כללי המשפט הציבורי מנהלי, אלא המשפט הפרטי. יחד עם זאת, ככל ובהתאם לפעילות התאגיד, במהותו משמש התאגיד בפועל כתאגיד עירוני לכל דבר ועניין, הרי שעל פי הפסיקה (ותקנות המכרזים שבדרך במסגרת הצעת החוק שכבר נחשפה וקיבלה הערות מהציבור) יחולו על התאגיד כללי המשפט הציבורי, לרבות דיני המכרזים. שילוב קיצוץ המימון לפרויקטים בשלטון המקומי וצבירת הידע והניסיון הייחודיים בידי גופים בשוק הפרטי הביא להתפתחות שיתופי פעולה בין תאגידים עירוניים לגורמים פרטיים. הדבר הנו צורך הכרחי הנובע מהמציאות הקיימת ברשויות המקומיות.
הקמת מנהלת עסקים היא רעיון חדשני שהחלה פעילותו באופן מצומצם שאינו מספק את התקדמות הטכנולוגיה, הצורך ביצירת מקומות תעסוקה וקידום הכלכלה המקומית בכל רשות מקומית בישראל. אף ששיתוף פעולה בין תאגיד עירוני לגוף פרטי היא אפשרות קיימת הניתנת לביצוע, שותפות מעין זו כפופה למגבלות חוקיות שונות מכוח דיני המכרזים ומכוח חוק יסודות התקציב, כמו גם מהדין הנהוג והפסיקה.
ככל ויוחלט על הקמת תאגיד משותף, שהבעלות בו הינה 50% לפחות על ידי תאגיד עירוני (או הרשות המקומית), יהיו נתונים הצדדים לרגולציה מכבידה מטעם האגף לתאגידים עירוניים במשרד הפנים בכל אחת מן משלושת החלופות הקיימות בדין.
שאלה אחרת שתעלה מהמיזוג התאגידי הנ"ל קשורה קשר ישיר לדיני המכרזים, ולפיה, ככל וידובר ב"שותפות אמת" למטרה התואמת את סמכויות הרשות המקומית ותפקידיה ובכלל זה קידום האינטרסים העירוניים, רווחת תושבי הרשות המקומית, קידום מטרות ציבוריות וכדומה, והתאגיד – והעירייה בעקיפין – יפיקו תועלת מהחיבור, בהיעדר פרויקט ספציפי (שאז ניתן יהיה לטעון כי מדובר בהתחמקות ממכרז באופן בלתי חוקי), יהא זה לגיטימי.
בחודש פברואר 2014 נכנס לתוקפו תיקון מס' 135 לפקודה הידוע בשם "חוק הרשויות האיתנות". התיקון מגדיר רשות איתנה כרשות שאינה נמצאת בגירעון שוטף, אינה מקבלת מענקי איזון ועומדת בקריטריונים נוספים המופיעים בחוק הנוגעים להתנהלות השוטפת של הרשות. הרשות האיתנה צפויה לקבל הקלות שונות כגון: פטור מהצורך באישור משרד הפנים לביצוע עסקאות מקרקעין, פטור מהצורך באישורי תקציב הרשות ופטור מהצורך באישור למחיקת חובות לרשות המקומית. ועוד.
איגוד התאגידים העירוניים סבור כי יש מקום לקבוע תנאים שיאפשרו גם לתאגידים עירוניים להיות מוכרים כתאגידים עירוניים איתנים. לפיכך, פעל האיגוד והציג את עמדתו בפני האגף לתאגידים עירוניים במשרד הפנים ועודנו פועל בשיתוף פעולה עם הנ"ל לצורך קביעת התנאים להכרה בתאגיד עירוני כ- "תאגיד עירוני איתן". על פי ההצעה, "תאגיד עירוני איתן" יוכרז ככזה במידה ויעמוד בקריטריונים מסוימים – בין משום שהוא בבעלות רשות איתנה ובין בזכות עצמו. ובין יתר ההקלות המוצעות – עומדת ההקלה להקים תאגיד בת ללא צורך בקבלת אישור מראש ממשרד הפנים.
סיכומו של דבר, האפשרות לקיים שיתוף פעולה בין תאגיד עירוני לגוף פרטי הינה אפשרות קיימת וישימה לביצוע. יחד עם זאת, שותפות מעין זו כפופה כדבעי למגבלות חוקיות שונות מכוח דיני המכרזים ומכוח חוק יסודות התקציב כפי שפורט בהרחבה לעיל, במקרה של רצון לבצע את שיתוף הפעולה באמצעות הקמת תאגיד משותף כבעניינו, עשויים להיות הצדדים נתונים בעל כורחם ואף בהיעדר ביסוס חוקי לרגולציה מטעם משרד הפנים ולאישורו כפי שפורט לעיל.
כמו כן, בשל העובדה כי התאגיד המשותף יהא גם בהחזקת ושליטת תאגיד עירוני או רשות מקומית, הרי שהתאגיד המשותף יהיה כפוף למגבלות החלות על תאגיד עירוני או רשות מקומית מכוח הדין, הנהלים וההנחיות בנושא זה ובכלל זה חובת קיום מכרזים, איסור יצירת ניגוד עניינים, יצירת תנאי תקנון תואמים וכדומה. בשים לב לכך, וככל ובפן המסחרי תוכל החברה להגיע להסכמות לפיהן התאגיד העירוני יחזיק בפחות מ-50% בעלות בתאגיד המשותף, הרי שאין כל מניעה או חסימה חוקית לשותפות מעין זו בהיבט דיני התאגידים אף בהיעדר אישור משרד הפנים.
