חובת הרשות המקומית לאכיפת חוק חינוך חובה

סעיף 2 לחוק לימוד חובה, התש"ט – 1949 (להלן: "חוק לימוד חובה") קובע את העיקרון של לימוד חובה – חובת ביקור סדיר במוסד חינוכי מוכר, לכל ילד ונער בגיל לימוד חובה.

גיל לימוד חובה נקבע בהגדרות חוק לימוד חובה כדלקמן:

 "ילד" פירושו - אדם שבראשית שנת הלימודים היה באחד הגילים מ-3 עד 13 ועד בכלל; "נער" פירושו - אדם שבראשית שנת הלימודים היה באחד הגילים מ-14 עד 17; 

על פי חוק לימוד חובה, רשות מקומית היא "רשות חינוך מקומית" בתחום שיפוטה.

לצד חוק לימוד חובה, בשנת 1994 הוצא חוזר מיוחד של מנכ"ל משרד החינוך בנושא מניעת נשירה – הגברת כוח ההתמדה וההצלחה של התלמידים בבית הספר התשנ"ה - 1994 (להלן: "החוזר"). החוזר עוסק בין היתר בילדים שאינם מגיעים לביקור סדיר במוסד הלימוד או שחוק לימוד חובה חל עליהם, ולא נרשמו למוסד לימוד מוכר.

במרץ 2017 פרסם מנכ"ל משרד החינוך את חוזר המנכ"ל "מביקור סדיר למניעת נשירה" (להלן – "חוזר המנכ"ל") המפרט את ההנחיות, ההליכים והפעולות שעל בעלי התפקידים השונים במשרד החינוך, במוסדות החינוך וברשויות החינוך המקומיות לנקוט כדי ליישם את מדיניות משרד החינוך בנוגע לעקרונות ההמשכיות, הרצף, ההתמדה וביסוס ההישגים, מדיניות שנועדה להבטיח את הביקור הסדיר במוסדות החינוך בכל שלבי החינוך ולמנוע נשירה של תלמידים ממערכת החינוך. חוזר המנכ"ל מגדיר את בעלי התפקידים ברשויות המקומיות, מנהל מחלקת החינוך – כהגדרתו בחוק הרשויות המקומיות (מנהל מחלקה לחינוך), התשס"א-2001, וקצין ביקור סדיר – "אדם שהוסמך על ידי שר החינוך ברשומות להיות קצין ביקור סדיר לצורך קיום חוק לימוד חובה".

תקנות לימוד חובה (כללי דיווח של מנהל מוסד חינוך), התשס"ה-2004 (להלן – תקנות דיווח של מוסד חינוך), מפרטות את אופן הדיווח ומועדי הדיווח על לימוד בלתי סדיר, על היעדר רישום לשנת הלימודים הקרובה ועל אי-הגעה ללימודים. כמו כן הוגדרו בתקנות הגורמים במשרד החינוך האמונים על קיום הוראות חוק לימוד חובה ותקנותיו בדבר ביקור סדיר במוסד חינוך ופורטו בהן כללי הדיווח על לימוד בלתי סדיר של תלמידים.

לפי סעיף 4 לחוק לימוד חובה, החובה העיקרית לקיים את הוראותיו מוטלת על ההורים:

 "4(א)   הורים של ילד בגיל לימוד חובה, או של נער בגיל לימוד חובה חייבים, כל אחד מהם, לדאוג לכך שהילד או הנער ילמד באופן סדיר במוסד חינוך מוכר". 

ואולם, על חובת ההורים הנ"ל קיים פיקוח תלת שכבתי :  הראשון, באמצעות המוסד החינוכי שבו התלמיד לומד (סעיף 4 (ז) וסעיף 12 א לחוק לימוד חובה). השני, פיקוח על ידי הרשות המקומית שבתחומיה מתגוררת המשפחה (סעיף 12 לחוק לימוד חובה) – שנעשה באמצעות קצין הביקור הסדיר. השלישי, באמצעות המדינה (משרד החינוך). עבודתם של קציני הביקור הסדיר, כמו גם ריכוז נושא השיבוצים של התלמידים מפוקחים ע"י משרד החינוך.

על פי הפסיקה, מטרת אכיפת הביקור הסדיר – היא לא רק חינוכית אלא גם סוציאלית, והביקור הסדיר במוסד החינוכי נועד בין היתר גם להבטחת שלומו ובריאותו של הקטין:

 "בעיית הנשירה בבתי הספר מעסיקה את מערכת החינוך זה שנים רבות. היא שכיחה בייחוד בקרב תלמידים המשתייכים לקבוצות אוכלוסיה נזקקות. היא פוגעת בתלמיד באופן מיידי ואף לטווח ארוך. היא חושפת אותו לא אחת לתנאים של עזובה והזנחה. היא עלולה לחשוף אותו לאורח חיים מזיק ולדרדרו לעבריינות, ומעבר לכול – היא שוללת ממנו את הפתיחות למסגרת לימודים מסודרת" (ראו בג"ץ 6671/03 אבו גאנם נ' משרד החינוך, פ"ד נט(5) 577, 585 (2005) (להלן: "גאנם").   

תכלית זו היא שמכתיבה את אופן הטיפול בנשירת תלמידים לפי החוזר: ביקור בית, התרשמות מהמשפחה ומהתפקוד ההורי, קשר עם  גורמים טיפוליים וגורמי סעד (ראו עניין גאנם – עמ' 586 לפסק הדין). אופן הטיפול הוא בספקטרום רחב של בעיות משפחתיות, ואינו מצומצם לתלמיד בלבד. 

הפסיקה קבעה באופן ברור ומפורש כי בצד חובת המדינה לספק חינוך חובה לתלמידיה, מצויה חובת המדינה באכיפת אי ביקור סדיר על מנת להגשים זאת:

 "כבר משחר נעוריה של המדינה נקבע עלי חוק כי על המדינה לספק חינוך חובה חינם לילדים ולנערים בגילאים 5 עד 15; כנגד חובה זו, עומדת זכותו של כל ילד ונער בישראל לחינוך חינם (סעיפים 2(א) ו-6, לחוק לימוד חובה, תש"ט,1949, וסעיף 3 לחוק זכויות התלמיד, תשס"א-2000). הקניית חינוך חובה כאמור, היא יעד מרכזי במשימותיה של המדינה, והוא נועד לתת ביטוי לזכותו של כל אדם לרכוש חינוך והשכלה על בסיס שוויון הזדמנויות, בלא הפלייה. " 

בתמצית, בסעיף 4 לחוק לימוד חובה נקבע כי הפרת חובת לימוד סדיר של ילד או נער עד גיל 15 היא עבירה פלילית של ההורים, ועונשה מאסר או קנס אלא אם הוכיח ההורה מעל כל ספק סביר שעשה כמיטב יכולתו כדי שהילד או הנער ילמד. 

יחד עם זאת, הורה לא יועמד לדין בעניין זה אלא לאחר שנשלחה לו הודעה בדואר רשום שהילד לא למד ולפני שעברו שבעה ימים ממשלוח ההודעה. בין היתר נקבע בחוק כי בית משפט הדן בעבירה כאמור ישמע את חוות דעתו של עובד סוציאלי או את קצין ביקור סדיר של הרשות המקומית ובמידת האפשר את חוות דעתו של היועץ הפסיכולוגי העובד בבית הספר שבו לומד הילד. לעניין זה הוגדר בחוק "קצין ביקור סדיר" – עובד המדינה או עובד רשות מקומית ששר החינוך והתרבות הסמיכו לעניין זה.

דהיינו, ראשית יש לבחון האם התלמיד הנו ילד או נער לפי הגדרות החוק. שנית יש לבחון האם גילו של התלמיד מצוי תחת חובת ביקור סדיר, ושלישית, ככל ולפי גילו של התלמיד חובה היה עליו להימצא במוסד חינוכי מוכר, האם הוא מתחת לגיל 15 ועל כן נכנס תחת בחינת האפשרות להגשת כתב אישום. ויובהר, כאמור בחוזר, אין מקום להגיש כתב אישום כאשר מדובר בתלמיד מעל גיל 15, ויש להביא עניינו בפני ועדת התמדה.

סיכומו של דבר, המדינה רואה בחוק לימוד חובה על שלל סעיפיו ותיקוניו כלי חשוב למימוש עיקרון השוויון; מטרתו היא שכל קטין יזכה ללמוד במוסד לימודים, ללא קשר למצבו הכלכלי, ואף לרצון הוריו. השתייכות למסגרת בית ספרית, מבחינת המדינה ומשרד החינוך, מאפשרת הכנה לחיים הן בפן התעסוקתי, והן בפן החברתי. אי שליחת ילד או נער לבית ספר משמעותה שלילת היכולת שלו להשתלב בעתיד בחברה הכללית, תוך פגיעה בעתידו הכלכלי והמקצועי.

לפיכך, אכיפה פלילית כנגד הורי ילד על פי סעיף 4 לחוק לימוד חובה חלה, במידה וילד או נער שגילם עד 15 שנים לא למד בצורה סדירה במסגרת של מוסד חינוך מוכר, אפשרית לאחר בחינת נסיבות העניין על ידי הגורם המוסמך לכך על פי דין.

בהתאם לחומר החקירה שיועבר לעיון התובע העירוני המוסמך על ידי היועמ"ש לממשלה בהסמכה בת  תוקף, יחליט התובע האם כל אחד מהורי הילד או הנער יועמד לדין פלילי ובכך יסתכן בעבירה שדינה עד חודשיים מאסר, אלא אם כן ההורה הוכיח באופן שהוא מעל לכל ספק סביר, שעשה את מיטב מאמציו בכדי שהילד או הנער ילמדו במסגרת חינוכית.

אין האמור לעיל אומר כי חובתה של הרשות פגה או בלתי תקפה לפעול בכל אמצעי אחר העומד לרשותה לטיפול רווחתי מול המשפחה.